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PPP项目资本金有望下调 地方政府投资能力回暖
2019-03-16 07:43:40 - 中国经营报 -
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杜丽娟

尽管中央下调了今年GDP增速,但稳投资的预期并未改变。政府工作报告提出要有序推进政府和社会资本合作,并适当降低基础设施等项目资本金比例,这大大提升了社会的投资能力。

据悉,2017年92号文以后,PPP项目实际资本金比例从1%左右提高到了20%~30%,资本金相比之前增长了几十倍,在地方财政“吃紧”的背景下,资本金的增加,使PPP进入了速冻期。

对此,中投咨询政府与公共咨询事业部咨询总监周伟在接受采访时表示,此举可以有效缓解严监管下社会资本参与PPP项目的自有资金出资压力,有望拓宽PPP项目的融资渠道,为稳投资、稳增长创造良好政策环境。

部分项目下调

“从政府工作报告内容看,今年地方政府从事基础设施项目资本金会有所下调,但并非会降低所有项目的资本金,大部分项目应该还是按照原来的资本金出资比例操作。”3月15日,一位PPP从业人士预测。

该人士分析,从目前地方融资能力看,预计资本金采取适当降低的领域包括环保、水务、教育等主要依靠政府财政投资,且没有社会收益的公益性项目,此举也是降低地方政府的财政支出压力。

记者了解到,2017年财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),被称为史上最严的PPP法规,其中重要一条内容就是加强对资本金的管理。

按照要求,政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定,按时足额缴纳项目资本金,不得以债务性资金充当资本金,防止因资本金“空心化”,导致社会资本长期运营责任的“虚化”,加剧重建设、轻运营现象。

对此,上述人士分析,92号文中的新政策、新法规并不多,其重点是加强了监管和执行。“比如,关于项目资本金的规定,其实以前的政策中也有明确规定,问题是在以前监管宽松的环境下实际项目资本金占项目总投资的比例不足1%,银行对此是知道的并实质接受了,也一直为PPP项目提供贷款。”

不过这种情况在92号文出台后发生了变化。

“92号文要求加强对PPP项目的监管,并要求项目资本金比例20%~30%必须到位,这对社会资本尤其是民营资本来说,它是没有能力提供如此规模的资本金的。同时银行严格执行贷款条件后,也会停止不符合资本金要求的项目贷款,导致部分PPP项目发生资金链断裂的情况。”上述人士告诉记者。

在实际操作中,我们可以看看资本金增加对社会资本来说,需要付出的成本有多大?

举例而言,按照当前PPP约6万亿元的投资规模计算,如果资本金从最初的1%提高到20%~30%,那么每年将会额外多支出1200亿元,假如每个项目平均期限是20年,粗略计算就要额外多付2.4万亿元。

对于上述现象,北京大岳咨询有限公司董事长金永祥在接受采访时表示,从2014年到2017年PPP经历了四年的高速发展。2017年底财政部出台了92号文,国资委出台了192号文等政策,使PPP发展进入了冷冻期。2018年PPP政策深度调整后,地方政府、社会资本方、金融机构和PPP其他相关方都付出了极大代价,PPP的效果大打折扣。

在金永祥看来,资本金制度出台后的多年里并没有得到严格执行,绝大多数项目资本金都没有到位。“此外,以往的资本金制度只对项目建设期有约束,不对运营期有约束,但PPP项目包括运营,所以受资本金制度的约束比其他项目都大得多,受到的伤害也最大。未来如果要调整资本金出资比例,可以综合考虑各方因素。”

从事PPP咨询业务20多年的金永祥认为,目前应该降低资本金的项目领域和上述人士预测相似。“除了降低资本金,还应该尽量多发行PPP专项债,过去五年的实践经验证明,PPP是提高效率的有效投资方式。”金永祥说。

按照政府工作报告要求,今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,合理扩大专项债券使用范围,未来随着专项债规模的扩大,地方政府的融资问题也或将得到缓解。

政府稳投资需求

如果资本金下调,对于地方政府的投资能力也是一个利好。

两会期间,国家发改委主任何立峰在答记者问时表示,中国投资未来的重点在精准投资,中国不必要也没有可能去搞“大水漫灌”。向关键领域精准发力将是2019年的投资关键词。

金永祥分析,降低资本金比例,是对现行政策的合理校正,将大大提升社会资本的投资能力,为稳投资、稳增长创造良好政策环境。

政府工作报告提出,今年完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元,再开工一批重大水利工程。

作为国务院稳投资的一项重大战略部署,PPP模式备受关注。财政部日前印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)。

财政部金融司有关负责人表示,规范有序推进PPP项目实施,能够有效激发市场主体特别是民营资本活力,推动基础设施补短板和公共服务提质增效。但实践中,一些地方在对PPP的认识上存在差异,各参与方心存顾虑,PPP推进步伐明显放缓。

据财政部PPP中心数据统计,截至2019年1月,PPP项目管理库项目落地率55.1%,开工率47.4%,这意味着超半数的项目进入执行阶段。

为了规范PPP项目资本金,《实施意见》强调不得出现“以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的”,同时鼓励“引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源”。

周伟分析,《实施意见》明确要求规范管理PPP项目资本金和其他资金融资,也就是说只有“规范”才能从本质解决“融资难”的问题。

据统计,目前全国2519个已实施PPP项目的行政区(包括省、市、县三级)中,已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。

上述财政部金融司相关人士表示,限制这些地区新上政府付费项目,不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划,防止中长期财政支出压力过快增长,而且有助于发挥社会资本的专业优势,充分挖掘PPP项目的潜在市场价值,提高市场化运营水平。

依据全国PPP综合信息平台数据,截止至2019年1月,PPP管理库全部项目未来30年(2019年至2048年)的财政支出责任共计16.2万亿元,其中,一般公共预算支出责任12.7万亿元、政府性基金支出责任3.5万亿元。

对此,《实施意见》还指出当前融资过程中出现的“合同生效以入库为条件、商业银行贷款以入库为条件”等现象。值得注意的是,当“入库”的“去背书化”遇到了此前政策规定“项目不入库不得安排列入预算”的条款,社会资本和金融机构具体如何转变还期待市场的检验。